جغرافیای ریسک در صنعت احداث

صنعت احداث، برخلاف بسیاری از صنایع دیگر، صنعتی مبتنی بر توزیع ریسک است. تقریباً هیچ پروژه‌ای وجود ندارد که تنها با سرمایه، تجهیزات و دانش فنی پیش برود؛ هر پروژه در واقع شبکه‌ای از ریسک‌های مالی، فنی، حقوقی، اجرایی، ارزی، قراردادی و زمانی است که میان دولت، کارفرما، مشاور، پیمانکار، تأمین‌کنندگان و شبکه مالی کشور توزیع می‌شود. 

اما به نظر می‌رسد در صنعت احداث ایران، قواعد بازی به شکل دیگری تعریف شده است و بخش قابل توجهی از ریسک‌های پروژه از دولت و کارفرما به مجری پروژه منتقل می‌شوند. ریسک تغییر قیمت‌ها، تأخیر در تأمین مالی، نوسانات ارزی، تغییر مقررات، تأخیر در تخصیص بودجه، طولانی شدن فرآیندهای اداری، تغییر طراحی، مشکلات تأمین مصالح و ده‌ها عامل دیگر، به تدریج در طول زنجیره پروژه حرکت می‌کنند تا در نهایت به آخرین حلقه یعنی مجری پروژه برسند؛ حلقه‌ای که معمولاً کمترین اختیار را برای مدیریت بسیاری از این ریسک‌ها در اختیار دارد.

پیمانکار می‌تواند عملیات اجرایی را مدیریت کند، برنامه زمان‌بندی را بهبود بخشد، بهره‌وری ماشین‌آلات را افزایش دهد و کیفیت اجرا را کنترل کند؛ اما آیا می‌تواند تورم را مدیریت کند؟ آیا می‌تواند زمان تخصیص بودجه‌های عمرانی را پیش‌بینی کند؟ آیا امکان کنترل نوسانات ارزی، تغییر مقررات، تأخیر در صدور مجوزها یا تغییر سیاست‌های کلان اقتصادی را در اختیار دارد؟

در واقع، بخش مهمی از اختلافات قراردادی، دعاوی، تأخیر پروژه‌ها، افزایش هزینه‌های اجرایی و حتی خروج تدریجی شرکت‌های توانمند از بازار، از مرز نامشخص میان «ریسک قابل مدیریت» و «ریسک غیرقابل مدیریت» آغاز می‌شود.

در ادبیات حرفه‌ای مدیریت پروژه، قرارداد علاوه بر تعریف تعهدات و مسئولیت‌ها، یکی از مهم‌ترین ابزارهای مدیریت و تخصیص ریسک در پروژه محسوب می‌شود.کیفیت این تخصیص، نقش تعیین‌کننده‌ای در موفقیت یا شکست پروژه‌ها دارد. هر ریسکی که به بازیگری واگذار می‌شود که امکان مدیریت آن را ندارد، دیر یا زود به قیمت پروژه، زمان اجرا و کیفیت نهایی منتقل خواهد شد.

تجربه بین‌المللی نیز نشان می‌دهد که انتقال نامتوازن ریسک، نه تنها موجب کاهش هزینه‌ها نمی‌شود، بلکه معمولاً به افزایش قیمت پیشنهادی پیمانکاران، کاهش رقابت‌پذیری، افزایش دعاوی قراردادی و طولانی شدن زمان اجرای پروژه‌ها منجر می‌شود. به همین دلیل، یکی از اصول پذیرفته‌شده در نظام‌های قراردادی بین‌المللی از جمله قراردادهای FIDIC آن است که هر ریسک باید در اختیار طرفی قرار گیرد که بیشترین توانایی را برای کنترل، پیش‌بینی و مدیریت آن در اختیار دارد (بانک جهانی، ۲۰۲۵؛ FIDIC Risk Allocation Principles).

اما پرسش اصلی اینجاست: در صنعت احداث ایران، چه میزان از ریسک‌هایی که روزانه میان بازیگران مختلف جابه‌جا می‌شوند، واقعاً قابل مدیریت هستند و چه میزان از آنها صرفاً از حلقه‌ای به حلقه دیگر منتقل می‌شوند تا سرانجام در نقطه‌ای متوقف شوند که کمترین اختیار و کمترین ابزار برای کنترل آنها وجود دارد؟

ریسک، ذات هر فعالیت اقتصادی است و صنعت احداث نیز از این قاعده مستثنی نیست. مسئله اصلی صنعت احداث ایران، عدم تناسبی است که میان مسئولیت و اختیار ایجاد شده است. در بسیاری از موارد، مسئولیت‌ها منتقل می‌شوند، اما ابزارهای مدیریت آنها منتقل نمی‌شوند؛ تعهدات واگذار می‌شوند، اما اختیارات متناظر با آنها واگذار نمی‌شوند.

نتیجه چنین وضعیتی آن است که بخشی از ظرفیت مدیریتی، فنی و مالی صنعت، به جای آنکه صرف نوآوری، بهره‌وری، توسعه فناوری و خلق ارزش شود، صرف مدیریت پیامدهای همین عدم توازن می‌شود.

بسیاری از چالش‌هایی که امروز در ظاهر مستقل از یکدیگر به نظر می‌رسند، از نظام قراردادی و تأمین مالی گرفته تا بیمه، مالیات، ضمانت‌نامه‌ها، مطالبات و تعدیل، در لایه‌ای عمیق‌تر، ریشه‌ای مشترک دارند: عدم تناسب میان ریسک، مسئولیت، اختیار و ابزارهای مدیریت آن.

برای نمونه، در حوزه تعدیل، موضوع صرفاً جبران بخشی از افزایش قیمت مصالح و دستمزد نیست. تعدیل در واقع تلاشی برای تقسیم ریسکی است که منشأ آن خارج از پروژه و خارج از اختیار پیمانکار قرار دارد. با این حال، فاصله زمانی میان وقوع تورم، انتشار شاخص‌ها، رسیدگی به صورت‌وضعیت‌ها، محاسبه تعدیل و پرداخت آن، باعث می‌شود بخش مهمی از فشار ناشی از جهش قیمت‌ها برای ماه‌ها و گاه سال‌ها بر دوش پیمانکار باقی بماند. این در حالی است که طی سال‌های اخیر، نرخ تورم رسمی و عمومی کشور بارها از ۴۰ درصد عبور کرده و تورم برخی نهاده‌های ساختمانی در مقاطعی به مراتب بالاتر از آن بوده است (مرکز آمار ایران، ۱۴۰۴ و ۱۴۰۵). در چنین شرایطی، پیمانکار عملاً بخشی از ریسک اقتصاد کلان کشور را تا زمان تسویه نهایی پروژه، تأمین مالی می‌کند.

در حوزه بیمه نیز، هدف قانون‌گذار حمایت از نیروی کار و تضمین وصول حق بیمه بوده است؛ اما در عمل، بخشی از عدم قطعیت‌ها و ریسک‌های اجرایی این فرآیند بر دوش پیمانکار قرار می‌گیرد. پیمانکار موظف است حقوق و حق بیمه نیروی انسانی را در موعد مقرر پرداخت کند، حتی در شرایطی که صورت‌وضعیت‌های پروژه هنوز پرداخت نشده یا زمان وصول مطالبات مشخص نیست. اختلاف در برداشت شعب مختلف از مقررات، تشخیص ضرایب، تفسیرهای متفاوت از ماهیت فعالیت‌ها، مسئولیت‌های ناشی از عملکرد پیمانکاران جزء، رسیدگی به قراردادهای سال‌های گذشته و وابستگی آزادسازی مطالبات، تضامین و حتی امکان حضور در برخی مناقصات به صدور مفاصاحساب، موجب شده است که مفاصاحساب در بسیاری از پروژه‌ها از یک فرآیند اداری به یکی از مهم‌ترین گلوگاه‌های مالی شرکت‌ها تبدیل شود؛ گلوگاهی که در بسیاری از موارد، خارج از کنترل مستقیم پیمانکار قرار دارد. 

در حوزه مالیات نیز مسئله صرفاً نرخ مالیات یا میزان آن نیست. از یک سو، در بسیاری از پروژه‌ها مالیات، مالیات بر ارزش افزوده و سایر تکالیف قانونی باید بر اساس صورت‌وضعیت‌ها و درآمدهای شناسایی‌شده پرداخت شوند، در حالی که وصول واقعی مطالبات ممکن است ماه‌ها یا حتی سال‌ها بعد اتفاق بیفتد و گاه زمان دقیق آن نیز مشخص نباشد. از سوی دیگر، فعالان اقتصادی طی سال‌های اخیر بارها با رسیدگی مجدد به پرونده‌های سال‌های گذشته، بازگشایی موضوعاتی که برای آنها برگ قطعی صادر شده، تغییر رویه‌های اجرایی و تفسیرهای متفاوت از مقررات مواجه بوده‌اند. در شرایطی که دولت نیز با محدودیت منابع و کسری بودجه روبروست، بخشی از نگرانی فعالان اقتصادی به این موضوع بازمی‌گردد که فشار جبران این کمبودها به تدریج بر بنگاه‌های اقتصادی منتقل می شود. برای شرکتی که باید درباره خرید ماشین‌آلات، حفظ نیروی انسانی و پذیرش پروژه‌های چندساله تصمیم بگیرد، ثبات، قابلیت پیش‌بینی و استمرار رویه‌ها یک ضرورت است؛ به‌ویژه آنکه سرمایه‌گذاری بلندمدت در فضایی شکل می‌گیرد که قواعد آن از عمر خود سرمایه‌گذاری کوتاه‌تر نباشد.

موضوع ضمانت‌نامه‌ها نیز از همین جنس است. ضمانت‌نامه شرکت در مناقصه، حسن انجام تعهدات، پیش‌پرداخت و سایر تضامین قراردادی با هدف کاهش ریسک کارفرما طراحی شده‌اند، اما در عمل بخش قابل توجهی از سرمایه در گردش شرکت‌ها را برای دوره‌های طولانی در شبکه بانکی متوقف می‌کنند. در بسیاری از پروژه‌ها، این منابع برای دوره‌های طولانی از چرخه فعالیت اقتصادی شرکت خارج می‌شوند، در حالی که هزینه تأمین مالی آنها همچنان بر دوش پیمانکار باقی می‌ماند.

مطالبات و اوراق نیز نمونه دیگری از همین انتقال ریسک هستند. تأخیر در تخصیص منابع، طولانی شدن فرآیند پرداخت‌ها، استفاده از انواع اوراق به جای پرداخت نقدی و فاصله زمانی طولانی میان اجرای کار و وصول مطالبات، عملاً بخش مهمی از ریسک تأمین مالی پروژه‌های عمومی را به شرکت‌های پیمانکاری منتقل کرده است. در عمل، پیمانکار علاوه بر اجرای پروژه، بخشی از تأمین مالی آن را نیز بر عهده می‌گیرد.

بخشی دیگر از ریسک‌ها نیز در قالب تغییرات مکرر مقررات، بخشنامه‌ها و رویه‌های اجرایی بروز می‌کنند. پروژه‌های چندساله ناگزیر با محیطی متغیر مواجه‌اند که هزینه انطباق با آن، در نهایت بر دوش بنگاه‌های اجرایی قرار می‌گیرد و برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری بلندمدت را به شدت دشوارتر می‌کند.

پیمانکار می‌تواند کیفیت اجرا را تضمین کند، بهره‌وری را افزایش دهد، پروژه را مدیریت کند و برای تحویل به‌موقع آن برنامه‌ریزی کند؛ اما نمی‌تواند همزمان نقش بانک، صندوق بیمه، بازار سرمایه و سیاست‌گذار اقتصادی را نیز بر عهده بگیرد.

در واقع پیمانکار نمی‌تواند هم مجری پروژه باشد، هم تأمین‌کننده مالی پروژه، هم بیمه‌گر ریسک‌های اقتصادی، هم جبران‌کننده تأخیرهای بودجه‌ای و هم تحمل‌کننده تمامی عدم قطعیت‌های محیط کسب‌وکار.

بازنگری در سازوکار تعدیل، تسریع در پرداخت مطالبات، افزایش ثبات و پیش‌بینی‌پذیری در نظام مالیاتی، کاهش زمان آزادسازی تضامین، اصلاح فرآیندهای بیمه‌ای و توسعه ابزارهای تأمین مالی، بیش از آنکه حمایت از پیمانکار تلقی شود، سرمایه‌گذاری بر ظرفیت اجرایی کشور است.

در نهایت، مسئله صنعت احداث ایران کمبود تجربه، دانش فنی یا ظرفیت اجرایی نیست. مسئله آن است که هیچ صنعتی نمی‌تواند برای مدت طولانی، هم سازنده زیرساخت‌های کشور باشد و هم مخزن جذب ریسک‌های اقتصاد آن.

توسعه پایدار زیرساخت‌ها، از جایی آغاز می‌شود که مسئولیت، اختیار و ریسک، در یک نقطه به یکدیگر برسند.